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Brésil : retrouver la discipline budgétaire sans pénaliser les services publics

Economies émergentes 
Billet du 7 septembre 2016
Par Cristina Terra
Le Brésil doit réaliser un ajustement budgétaire d’autant plus difficile que le gouvernement doit jongler entre pressions de groupes privilégiés et minima de dépenses publiques dans l’éducation, la santé... Cet ajustement pourrait néanmoins s’effectuer sans pénaliser les services publics si ces derniers étaient produits plus efficacement
Le retour à la discipline budgétaire, même pour un gouvernement convaincu, est une tâche difficile, encore plus au Brésil. L’exécutif brésilien a une longue histoire de concessions de privilèges à des groupes spécifiques, à travers des prêts bonifiés, des incitations fiscales ou d’autres politiques protectionnistes... Ce clientélisme s’est intensifié au fil du temps, en particulier sous la présidence de Dilma Rousseff. De toute évidence, ceux qui en bénéficient exercent une pression pour garder leurs privilèges et font obstacle aux changements que le Congrès doit voter.

Pour compliquer un peu plus les choses, il existe au Brésil des lois qui fixent des minima pour certaines dépenses publiques. Ainsi, selon un décret d’application de 2012 relatif à un amendement constitutionnel, au moins 15 % du revenu net du gouvernement fédéral doit être consacré aux dépenses de santé ; et une loi de 2014 préconise le seuil de 10 % du PIB d'ici 2024 pour les dépenses d'éducation (6,6 % du PIB en 2012). De ce fait, 90 % des dépenses publiques concernent les dépenses obligatoires, laissant très peu de marge à un ajustement budgétaire. Seule une modification de la loi permettrait de sortir de cette impasse, et c’est ce que propose le nouveau gouvernement.

Le système des retraites est l’un des plus épineux problèmes du budget public au Brésil. Selon l’OCDE (2016a), la part des dépenses publiques consacrées aux pensions de retraite au Brésil (7,4 % du PIB en 2014) est très proche de celle de la moyenne de l’OCDE (7,9 %), alors que la part de la population brésilienne âgée de plus de 65 ans y est deux fois moindre que dans l’OCDE (8 % contre 16%, tableau 1). Au moins deux mesures s’imposent pour éviter que le système devienne insoutenable :

Augmenter la durée de cotisation. Pour une personne qui entre sur le marché du travail à 20 ans, l’âge de départ à la retraite se situe à 55 ans (50 ans pour les femmes) au Brésil contre 64 ans dans la moyenne de l’OCDE en 2014.

Réviser le mécanisme de l'indexation des retraites. L’évolution des pensions minimales de retraites au Brésil est indexée sur celle du salaire minimum. L'augmentation du salaire minimum en termes réels au cours des dernières années a ainsi entraîné de fortes hausses pour les dépenses publiques de retraite (120 % entre 2001 et 2014).


Tableau 1 - Retraites au Brésil: indicateurs clefs en 2014
 

Source : OCDE, Panorama des pensions 2015 (OCDE 2016a, p. 242).

 
Un ajustement budgétaire n’implique pas nécessairement moins de services publics au Brésil. Tout dépend de l’efficacité desdits services. Dans le classement Global Competitiveness Index du Forum économique mondial, le Brésil arrive au 136ème rang parmi 140 pays en ce qui concerne la performance du secteur public (government efficiency) en 2015 et se place au 133ème dans la catégorie « gaspillage des dépenses publiques » (wastefulness of government spending). Le secteur public souffre non seulement d’inefficacité mais pâtit aussi d’un système fiscal complexe très coûteux pour les entreprises. Les entreprises brésiliennes consacrent en moyenne 2 600 heures par an à remplir des formulaires et payer leurs impôts (Doing Business statistics, Banque Mondiale) contre 361 heures en moyenne dans la zone « Amérique latine & Caraïbes » et 177 heures  dans les pays à haut revenu de l'OCDE. Le coût d’opportunité de ce temps passé à remplir des formulaires est lourd pour les entreprises brésiliennes. Les politiques économiques mises en place par le gouvernement de Dilma Rousseff n’ont rien arrangé avec un dédale de réglementations et d’incitations fiscales encore plus confus. Clairement, la population brésilienne pourrait bénéficier de meilleurs services publics en nombre comme en qualité sans augmentation des dépenses publiques s’ils étaient produits plus efficacement.

L’éducation, autre poste très important dans les dépenses publiques, en est un exemple. Les difficultés du système éducatif ont toujours été l’une des faiblesses majeures du Brésil. Selon Barro et Lee (2013), les adultes brésiliens avaient seulement 3,8 années de scolarité en moyenne en 1990 (contre 7,9 en Argentine ; 5,8 au Paraguay ; 5,5 au Mexique). Bien que ce chiffre ait pratiquement doublé en dix ans (7,2 en 2012), la qualité de l’éducation brésilienne reste très faible en moyenne. Dans son enquête de 2012, le programme international de l’OCDE (2016b) pour le suivi des acquis des élèves (PISA) classe le Brésil avant-dernier parmi les 140 pays de suivis dans les trois compétences considérées (mathématiques, compréhension en lecture et sciences). 67,1% des élèves brésiliens de l’enquête avaient un score de 1 sur 6 ou moins en mathématiques. Pour la qualité de l'enseignement primaire, le Brésil occupe le 132ème rang.

Le Brésil consacre pourtant un budget conséquent à l'éducation. C’est la mauvaise répartition des dépenses selon les degrés d’enseignement qui les rend inefficaces, notamment l’accent mis sur l'enseignement supérieur alors que l’enseignement primaire est très insuffisant. En 2012, les dépenses étaient 3,8 fois plus importantes dans l’enseignement supérieur que dans l'enseignement primaire (OCDE, 2015b) : c’est le ratio le plus élevé parmi tous les pays considérés (en moyenne dans les pays de l’OCDE, le ratio est de 1,9).

Le Plan du Grand Brésil, lancé par Dilma Rousseff en 2011, préconise une politique éducative qui s’appuie sur trois programmes fédéraux : le Programme national pour l'accès aux écoles techniques, le Plan national en faveur de l’ingénierie et le Programme de la science sans frontières. Ce dernier accorde un grand nombre de bourses aux étudiants brésiliens en sciences fondamentales pour étudier à l'étranger, tant au niveau des cycles supérieurs que du premier cycle. Compte tenu des fortes lacunes dans l'enseignement primaire, cette dépense n’apparaît bien allouée. En outre, les étudiants de l'enseignement supérieur appartiennent à des familles brésiliennes plutôt aisées, de sorte que ce type de politique renforce les inégalités. La réorientation de l’argent public vers l'enseignement primaire et secondaire où le système éducatif en a le plus besoin serait à la fois plus efficace et plus égalitaire.

Ce billet est issu de « La crise made in Brazil », L’économie mondiale 2017 (chapitre VII), Ed. La Découverte, coll. Repères, sept. 2016 et de « Le crash brésilien », Panorama du CEPII, C. Terra, n° 2016-03, juillet 2016.


Références:


OECD (2015a), OECD Economic Surveys: Brazil 2015, OECD Publishing, Paris. doi: 10.1787/eco_surveys-bra-2015-en.

OECD (2015b), Education at a Glance 2015: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/eag-2015-en.

OECD (2016a), Panorama des pensions 2015 : Les indicateurs de l’OCDE et du G20, Editions OCDE, Paris.

OECD (2016b), Science performance (PISA) (indicator). doi: 10.1787/91952204-en.
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