Chypre et les contrôles de capitaux au sein de la zone Euro
L’imposition par Chypre de contrôles de capitaux au sein même d’une Union Monétaire est symptomatique de la levée d’un tabou.
Par Christophe Destais
Billet
Déjà, l’idée selon laquelle la libre circulation des capitaux serait partout et toujours préférable aux restrictions, un des piliers du Consensus de Washington dans les années 90 et un des dogmes défendu par le FMI à l’époque, a vécu. Cette idée avait été mise à mal par la crise asiatique dès la fin des années 90. Les mesures restrictives prises par nombre de pays émergents en 2008-2009 (et l’Islande qui les maintient encore) ont achevé de convaincre de son simplisme. Le FMI, lui-même, a fait son aggiornamento. Après des années de réflexions internes, il a officiellement reconnu en décembre dernier que lever les restrictions aux flux de capitaux était d’autant plus bénéfique que certaines pré-conditions étaient satisfaites. Surtout, il a accepté l’idée que des restrictions pouvaient être nécessaires dans les situations où les outils macroéconomiques ou prudentiels sont impuissants à traiter les conséquences négatives des flux de capitaux sur le prix des actifs ou sur le crédit et pour autant qu’elles ne se substituent pas à un ajustement macroéconomique lorsque ce dernier est nécessaire.
Le tabou que Chypre vient de remettre en cause va beaucoup plus loin. Il remet en cause la libre circulation des capitaux au sein d’une union monétaire.
Le principe de la libre circulation des capitaux est un des piliers du marché intérieur européen. Il était inscrit dans le Traité de Rome de 1957. Toutefois, sa mise en œuvre a été tardive. Une directive de 1972 autorisait au contraire de nombreuses restrictions et, jusqu’à la fin des années 80, des contrôles étaient en place dans de nombreux pays industrialisés, y compris la France. Le principe n’a été véritablement consacré en droit positif qu’en 1988 (Directive 88/361/CEE). Quatre ans plus tard, en 1992, le Traité de Maastricht qui a institué l’Euro interdisait les restrictions aux mouvements de capitaux entre les Etats-Membres de l’Union Européenne et avec les pays tiers.
La crise de la zone Euro n’avait pas conduit jusque là à une remise en cause de la libre circulation des capitaux. La crise a bien conduit à des sorties massives de capitaux privés des pays périphérique, vers d’autres pays de la zone Euro ou à l’extérieur. Mais ces sorties ont été, au moins pour l’essentiel, compensées par des flux de capitaux publics entrants. Ces derniers ont pris diverses formes : prêts du Fonds Européen de Stabilité Financière, transformé en Mécanisme de Stabilité Européen, achats -encore modestes- de titres de la dette publique par la BCE, prêts de la BCE aux banques des pays en crise et une impressionnante accumulation de créances des banques centrales des pays excédentaires sur les banques centrales des pays déficitaires, par le biais d'un mécanisme destiné à la gestion technique des paiements entre les banques centrales des pays de la zone Euro appelé Target 2.
Le cas de Chypre est certes très particulier. Il s’agissait d’éviter que les déposants et les investisseurs dans son système bancaire et financier de taille démesurée ne le quittent brutalement, provocant ainsi son effondrement. Les mesures de restrictions des sorties de capitaux s’accompagnent de mesures de gel des dépôts dans certaines d’entre elles. Mais l’exemple pourrait inspirer et l’imposition de contrôles de capitaux dans d’autres pays en crise de la zone Euro pourrait sembler bien commode pour réduire le coût du sauvetage.
Y recourir serait toutefois très dangereux. Cela signalerait une étape supplémentaire dans la fragmentation de la zone monétaire. Surtout, les stratégies de sorties seraient hasardeuses : des restrictions ayant été imposées une fois, les investisseurs seront incités à retirer leurs capitaux du pays dès que celles-ci seront levées.
Sans doute inévitable dans le cas de Chypre – parce que la zone Euro avait accepté en son sein en 2008 une place financière offshore – l’imposition de contrôles de capitaux dans d’autres pays de la zone plus importants pourrait avoir des effets désastreux et serait très certainement le signe avant coureur d’une dilution de l’union monétaire. Il y a un risque qu’en l’absence de message clair des ministres des finances de l’Eurozone et de la BCE à ce sujet, les investisseurs anticipent de telles mesures et accélèrent leurs transferts de fonds –notamment les dépôts bancaires- dans des pays jugés plus surs, au risque de précipiter la crise.
Le tabou que Chypre vient de remettre en cause va beaucoup plus loin. Il remet en cause la libre circulation des capitaux au sein d’une union monétaire.
Le principe de la libre circulation des capitaux est un des piliers du marché intérieur européen. Il était inscrit dans le Traité de Rome de 1957. Toutefois, sa mise en œuvre a été tardive. Une directive de 1972 autorisait au contraire de nombreuses restrictions et, jusqu’à la fin des années 80, des contrôles étaient en place dans de nombreux pays industrialisés, y compris la France. Le principe n’a été véritablement consacré en droit positif qu’en 1988 (Directive 88/361/CEE). Quatre ans plus tard, en 1992, le Traité de Maastricht qui a institué l’Euro interdisait les restrictions aux mouvements de capitaux entre les Etats-Membres de l’Union Européenne et avec les pays tiers.
La crise de la zone Euro n’avait pas conduit jusque là à une remise en cause de la libre circulation des capitaux. La crise a bien conduit à des sorties massives de capitaux privés des pays périphérique, vers d’autres pays de la zone Euro ou à l’extérieur. Mais ces sorties ont été, au moins pour l’essentiel, compensées par des flux de capitaux publics entrants. Ces derniers ont pris diverses formes : prêts du Fonds Européen de Stabilité Financière, transformé en Mécanisme de Stabilité Européen, achats -encore modestes- de titres de la dette publique par la BCE, prêts de la BCE aux banques des pays en crise et une impressionnante accumulation de créances des banques centrales des pays excédentaires sur les banques centrales des pays déficitaires, par le biais d'un mécanisme destiné à la gestion technique des paiements entre les banques centrales des pays de la zone Euro appelé Target 2.
Le cas de Chypre est certes très particulier. Il s’agissait d’éviter que les déposants et les investisseurs dans son système bancaire et financier de taille démesurée ne le quittent brutalement, provocant ainsi son effondrement. Les mesures de restrictions des sorties de capitaux s’accompagnent de mesures de gel des dépôts dans certaines d’entre elles. Mais l’exemple pourrait inspirer et l’imposition de contrôles de capitaux dans d’autres pays en crise de la zone Euro pourrait sembler bien commode pour réduire le coût du sauvetage.
Y recourir serait toutefois très dangereux. Cela signalerait une étape supplémentaire dans la fragmentation de la zone monétaire. Surtout, les stratégies de sorties seraient hasardeuses : des restrictions ayant été imposées une fois, les investisseurs seront incités à retirer leurs capitaux du pays dès que celles-ci seront levées.
Sans doute inévitable dans le cas de Chypre – parce que la zone Euro avait accepté en son sein en 2008 une place financière offshore – l’imposition de contrôles de capitaux dans d’autres pays de la zone plus importants pourrait avoir des effets désastreux et serait très certainement le signe avant coureur d’une dilution de l’union monétaire. Il y a un risque qu’en l’absence de message clair des ministres des finances de l’Eurozone et de la BCE à ce sujet, les investisseurs anticipent de telles mesures et accélèrent leurs transferts de fonds –notamment les dépôts bancaires- dans des pays jugés plus surs, au risque de précipiter la crise.
