Protectionnisme américain : la section 232, "joker" du Président Trump ?
L’administration Trump prévoit d’invoquer la section 232 du Trade Expansion Act de 1962 – qui permet de limiter les importations qui mettraient en cause la "sécurité nationale" du pays – pour mettre en place sa politique protectionniste. Une riposte européenne immédiate est nécessaire pour limiter les recours à venir.
Par Jean-François Boittin
Billet
L’administration américaine dispose d’une panoplie d’outils pour fermer un marché généralement ouvert, même si cette ouverture souffre de quelques exceptions particulièrement voyantes (pics tarifaires, clauses Buy American). La plupart de ces outils partagent plusieurs caractéristiques : transparence des procédures, recours possibles dans le système juridique américain, et contestation éventuelle devant l’OMC.
Par exemple, les actions antidumping ou en droits compensateurs contre des subventions font intervenir deux agences : l’une, l’International Trade Commission (ITC), organe indépendant, apprécie l’existence ou non d’un préjudice subi par l’industrie américaine ; l’autre, le Département du Commerce, calcule les marges de dumping et de subventions. Les experts du Département du Commerce peuvent être très créatifs à l’occasion, mais du moins leurs décisions peuvent être revues par les cours américaines. Nextel, producteur coréen de tubes en acier, vient de voir la marge de dumping calculée sur ses produits passer de 8 % à 25 %, après que les auditeurs du Département du Commerce ont conclu soudainement à l’existence d’une "situation particulière de marché". La compagnie coréenne vient de saisir le tribunal compétent, l’US Court of International Trade, et la Corée pourra saisir l’OMC et demander la mise en place d’un panel qui juge de la légalité de la procédure américaine au regard des règles de l’organisation.
De même, l’invocation de la clause de sauvegarde (Section 201 du Trade Act de 1974) entraîne une enquête de l’ITC, qui doit trancher sur l’existence ou non d’un préjudice "grave" et le lien de causalité entre les importations et ce préjudice éventuel. L’ITC propose, le cas échéant, des mesures appropriées à l’administration. Comme dans le cas précédent, les partenaires affectés peuvent avoir recours à l’OMC pour contester la décision prise : la sauvegarde sur l’acier mise en place en 2002 par le Président Bush avait été levée en 2003 après que l’Union Européenne l’eut contestée devant l’organisation.
L’administration Trump croit visiblement avoir trouvé la martingale pour mettre en place sa politique protectionniste avec la section 232 du Trade Expansion Act de 1962. Cet outil rarement utilisé permet à l’administration de prendre toute mesure nécessaire à l’encontre d’importations qui mettraient en cause la "sécurité nationale" des États-Unis. La mécanique est simple :
Par exemple, les actions antidumping ou en droits compensateurs contre des subventions font intervenir deux agences : l’une, l’International Trade Commission (ITC), organe indépendant, apprécie l’existence ou non d’un préjudice subi par l’industrie américaine ; l’autre, le Département du Commerce, calcule les marges de dumping et de subventions. Les experts du Département du Commerce peuvent être très créatifs à l’occasion, mais du moins leurs décisions peuvent être revues par les cours américaines. Nextel, producteur coréen de tubes en acier, vient de voir la marge de dumping calculée sur ses produits passer de 8 % à 25 %, après que les auditeurs du Département du Commerce ont conclu soudainement à l’existence d’une "situation particulière de marché". La compagnie coréenne vient de saisir le tribunal compétent, l’US Court of International Trade, et la Corée pourra saisir l’OMC et demander la mise en place d’un panel qui juge de la légalité de la procédure américaine au regard des règles de l’organisation.
De même, l’invocation de la clause de sauvegarde (Section 201 du Trade Act de 1974) entraîne une enquête de l’ITC, qui doit trancher sur l’existence ou non d’un préjudice "grave" et le lien de causalité entre les importations et ce préjudice éventuel. L’ITC propose, le cas échéant, des mesures appropriées à l’administration. Comme dans le cas précédent, les partenaires affectés peuvent avoir recours à l’OMC pour contester la décision prise : la sauvegarde sur l’acier mise en place en 2002 par le Président Bush avait été levée en 2003 après que l’Union Européenne l’eut contestée devant l’organisation.
L’administration Trump croit visiblement avoir trouvé la martingale pour mettre en place sa politique protectionniste avec la section 232 du Trade Expansion Act de 1962. Cet outil rarement utilisé permet à l’administration de prendre toute mesure nécessaire à l’encontre d’importations qui mettraient en cause la "sécurité nationale" des États-Unis. La mécanique est simple :
- toute partie intéressée, le responsable d’une agence gouvernementale ou le Département du Commerce, de sa propre initiative, peut demander une enquête sur les effets que l’importation d’un produit sont susceptibles d’avoir sur la sécurité nationale des États-Unis ;
- le Secrétaire au Commerce doit informer le Département de la Défense du lancement de l’enquête ;
- il peut – mais ce n’est pas obligatoire – organiser des auditions publiques ou recueillir les commentaires des parties intéressées ;
- il doit, dans un délai de 270 jours, faire un rapport au Président qui a alors 90 jours pour prendre, ou non, une mesure de limitation des importations.
Le gouvernement américain avait invoqué la section 232 en 1979 et 1982 pour justifier un embargo sur le pétrole en provenance de l’Iran et de la Libye, respectivement. Des enquêtes menées en 1986 sur les importations d’attaches métalliques ("fasteners") et de machines-outils n’ont pas débouché sur des mesures de restrictions aux importations.
La section 232 était donc considérée comme une "curiosité" historique relevant d’un autre âge. Plus maintenant avec le champion d’"America First". Deux enquêtes ont été lancées, sur instruction présidentielle, pour l’acier le 21 avril et l’aluminium le 28. D’autres sont envisagées, sur les semi-conducteurs et la construction navale (comme si le Jones Act de 1920 ne suffisait pas). L’enthousiasme de l’équipe Trump pour la section 232 s’explique facilement :
- l’administration contrôle seule la totalité du processus : elle est procureur, tribunal et jury. La sentence finale est d’ailleurs déjà tombée, bien avant la fin de l’enquête, pourtant menée à un rythme accéléré (Wilbur Ross a annoncé la remise du rapport pour fin juin). Le Président a annoncé cette semaine à Cincinnati, dans son style inimitable : "Attendez juste de voir ce que je vais faire pour l’acier, et nos aciéries. Nous allons stopper net le dumping, et tous ces merveilleux pays qui viennent chez nous tuer nos compagnies et nos travailleurs". On aura noté la quasi référence, involontaire évidemment, à la Marseillaise. Et le Président de conclure : "Les mecs de l’acier vont être vachement contents". En clair : un procès de Moscou plutôt qu’une procédure en bonne et due forme.
- la mise en cause de la décision finale devant les cours américaines, par les importateurs et les clients, est toujours possible, mais la justice est traditionnellement réticente à limiter l’action de l’exécutif lorsqu’il invoque la sécurité nationale.
- l’administration Trump pense enfin pouvoir argumenter devant l’OMC que ses décisions sont justifiées au nom de l’article XXI, l’exception de sécurité nationale qui est une espèce de "joker". Aucune des tentatives d’engager une procédure devant le GATT contre l’invocation de l’article XXI n’a débouché. Aucun panel n’a été mis en place contre les Communautés Européennes pour les mesures prises au nom de l’article en question contre l’Argentine en 1982 à la suite de la guerre des Falklands[1] ou la Yougoslavie en 1991. Après l’embargo des États-Unis contre ses exportations en 1985, le Nicaragua n’a pas pu obtenir que le panel demandé se prononce sur l’invocation de l’article XXI.
La mise en place d’une riposte immédiate sera donc nécessaire pour éviter la multiplication du recours par les États-Unis à l’invocation de la "sécurité nationale". La riposte européenne devrait être coordonnée avec le plus grand nombre de pays tiers possible, et pourrait s’organiser autour de trois axes :
- une attaque contentieuse à l’OMC sur la conformité de l’utilisation de la section 232 au cas particulier de l’acier avec la lettre et l’esprit de l’article XXI, si c’est, comme vraisemblable, la "couverture" utilisée par les États-Unis. Objectif : limiter à l’avenir le recours à la section 232. L’article XXI est en fait plus restrictif qu’on ne l’imagine. Il permet aux pays membres de prendre toute mesure qu’ils considèrent nécessaire à la protection de leurs intérêts essentiels de sécurité nationale dans le domaine du matériel de fission, du trafic d’armes, de munitions et d’engins de guerre et enfin dans un contexte de guerre ou d’urgence internationale. Comme les cas précédents le démontrent, l’invocation de l’article XXI s’est faite dans un contexte de conflit ouvert, ou, à tout le moins, de fortes tensions et a visé la totalité des échanges, et pas un produit isolé. Il y a une exception : une sauvegarde prise par la Suède sur les importations de chaussures en 1975. L’invocation de l’article XXI avait soulevé l’hilarité générale du Conseil du GATT, et la mesure fut levée en 1977. Le contexte a changé fondamentalement depuis les exemples rappelés ci-dessus : à l’époque, les pays pouvaient s'opposer à la mise en place d’un panel ou en refuser les termes. Ce n’est plus possible depuis la création de l’OMC.
- une mise en place très rapide des mesures de "compensation" autorisées par l’OMC. Une décision des Parties contractantes – les pays membres – sur l’article XXI, adoptée en 1982, stipule très clairement : "Quand une action est prise au titre de l’article XXI, toutes les parties contractantes affectées conservent l’intégralité de leurs droits au regard de l’Accord Général – le GATT". Traduction : les pays tiers peuvent recourir à l’article XXIII. Celui-ci permet à un pays membre qui estime qu’un autre membre a pris des mesures qui "annulent ou compromettent", c’est-à-dire qui remettent en cause le statu quo (c’est le cas si le droit de douane est remonté, ou si un quota sur les importations d’acier est instauré) d’en demander compensation ou de mettre en place une mesure pour rétablir l’équilibre, une rétorsion en bon français. Objectif : mettre en place une politique de rétorsions ciblées qui soulèvent suffisamment de protestations aux États-Unis pour réduire la marge de manœuvre de l’exécutif. Pour reprendre le langage fleuri du Président Trump : "Les mecs de l’agriculture américaine vont en prendre plein la gueule". Ils s’y attendent un peu. Dès maintenant, les producteurs de blé américains s’inquiètent d’un retour de bâton possible en cas de mesures restrictives sur l’acier. Ils font très justement remarquer que "la poursuite d’une stratégie de protection contre les importations sous prétexte de sécurité nationale introduirait un dangereux précédent. Les États-Unis offriraient sur un plateau un manuel de protectionnisme à tous les avocats de la sécurité alimentaire à travers le monde". Renforçons les milieux agricoles américains dans leur raisonnement !
- dernière initiative possible, dans le cadre d’une stratégie "ceinture et bretelle", la mise en place d’une section 232 européenne, non pas pour dévoyer l’invocation de la sécurité nationale, comme le font les États-Unis, mais pour l’examiner dans le contexte par exemple d’opérations qui ne sont pas couvertes par des engagements à l’OMC. L’Union pourrait s’interroger utilement sur l’impact sur la sécurité nationale de ses pays membres du quasi-monopole des sociétés américaines dans le domaine des moteurs de recherche ou des media sociaux. Il y a là une vraie question, et aussi évidemment l’occasion pour quelques bons esprits à Seattle et dans la Silicon Valley de réfléchir aux moyens de convaincre Washington de modérer son enthousiasme pour la section 232.
