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Lex monetae : de quoi parle-t-on ?

Monnaie & Finance 
Billet du 14 mars 2017
Par Christophe Destais
Dans le cas où la France quitterait la zone euro, la redénomination en francs des contrats en euros, ne pourrait intervenir qu’au terme d’un long processus, serait partielle et entraînerait très probablement la mise en place de mesures de contrôle de capitaux.
Les partisans du retour au franc estiment que la sortie de l’euro ne soulèverait pas de problème juridique majeur en vertu d’un principe monétaire, connu sous sa formulation latine : la lex monetae. Selon ce principe, définir le régime de la monnaie est un attribut présumé de tout ÉtatÉtat souverain. Dès lors, lorsque ce dernier décide de changer de monnaie, ce changement s’applique ipso facto à l’ensemble des droits et obligations financières qui découlent des contrats en vigueur, sauf dans le cas où ces derniers contiennent des stipulations contraires. Ce principe trouve sa traduction juridique en France dans l’article 34 de la Constitution qui dispose « La loi fixe les règles […] concernant le régime d'émission de la monnaie. ».

La redénomination des contrats en euro pose un problème tout particulier pour les contrats de dette et, singulièrement, la dette publique, dans la mesure où une forte dépréciation de ce nouveau franc est unanimement anticipée. Si les contrats restent libellés en euros, la charge de la dette augmenterait à due proportion de la dépréciation. S’ils sont convertis en francs, la charge de la dette ne serait pas accrue pour les débiteurs mais cela entraînerait une perte pour les créanciers.

Lorsque l’euro a été introduit, une redénomination de la monnaie dans les contrats s’est effectivement produite en application de la lex monetae sans que cela ne soulève de difficultés majeures.

Cependant, le processus inverse serait beaucoup plus complexe et périlleux, non seulement sur le plan économique et financier – qui ne fait pas l’objet du présent billet- mais également sur le plan juridique.

En premier lieu, la redénomination ne pourrait intervenir qu’au terme d’un processus institutionnel et juridique très long.

Un État-membre ne peut sortir de la zone euro sans quitter de l’Union européenne

La possibilité avait été reconnue à certains États membres de ne pas entrer dans la zone euro (de jure pour le Danemark et le Royaume-Uni, de facto pour la Suède) mais aucune disposition des traités européens ne prévoit une sortie de la seule zone euro et les États de l’Union qui sont également membres de cette dernière ne peuvent la quitter sans quitter l’Union européenne en même temps. Aujourd’hui, en France, les partisans d’une sortie de la zone euro prônent également une sortie de l’Union[1] mais la question d’une sortie de la zone euro avec maintien dans l’Union aurait pu se poser dans le cas de la Grèce. Dans ce cas, la seule solution solide sur le plan juridique serait de négocier une modification des Traités, ce qui suppose à la fois l’accord de tous les autres partenaires et la mise en œuvre d’un processus complexe à l’issue incertaine.[2]

En France, cela suppose une modification préalable de la Constitution

En France, l’appartenance à l’Union européenne est inscrite dans la Constitution (article 88-1). Le retrait de l’Union supposerait donc, au préalable, une modification constitutionnelle. Celle-ci n’est possible, en application de l’article 89 de la Constitution, que si les deux assemblées votent un texte identique et que ce texte est ensuite ratifié par référendum ou par les trois cinquièmes des membres des deux assemblées réunis en Congrès. En 1962 et 1969, le Général de Gaulle s’était affranchi de cette contrainte en soumettant directement à référendum un projet de modification de la Constitution (approuvé en 1962 mais rejeté en 1969) en se fondant sur l’article 11 de la Constitution. En 1962, le Conseil Constitutionnel s’était déclaré incompétent pour se prononcer sur la constitutionnalité d'un référendum (Décision 62-20 DC du 6 novembre 1962), puisqu'il s'agit de « l'expression directe de la souveraineté nationale ». Si une initiative similaire était prise aujourd’hui, il n’est pas certain qu’il maintiendrait cette jurisprudence.

Le processus de sortie de l’Union serait long et complexe

La France pourrait informer le Conseil européen de son intention de se retirer de l’Union en application de l’article 50 du Traité sur l’Union européenne qu’après l’adoption définitive de la réforme constitutionnelle. La procédure interne qu’il serait nécessaire de respecter pour le faire serait probablement clarifiée par la modification de l’article 88-1 de la Constitution. En l’absence de cette clarification, cette notification serait certainement assimilable à un engagement international et requerrait, en elle-même, une ratification par le Parlement ou par référendum en application de l’article 11 de la Constitution.

L’article 50 prévoit que les négociations de sortie durent au maximum deux ans. Un délai qui risque également d’être un minimum eu égard à leur complexité et aux enjeux économiques et politiques.

Le traité de sortie serait également soumis à ratification, soit par le Parlement (article 52 de la Constitution), soit par référendum (article 11 de la Constitution). Selon toute probabilité ce traité serait soumis au Conseil Constitutionnel soit avant qu’il ne soit soumis au Parlement (article 54 de la Constitution) soit après son approbation (article 61 de la Constitution).
Ce n’est qu’une fois que ces étapes auraient été franchies que, en second lieu, une loi changeant le régime de la monnaie et, donc, entrainant la redénomination des contrats pourrait s’appliquer.
 
Les possibilités de redénomination en francs des contrats libellés en euros seraient sans doute larges mais pas universelles

Toutefois, cette redénomination ne serait pas universelle. Un premier obstacle à franchir serait les protections que le droit français et la Convention européenne des Droits de l’Homme offrent contre la spoliation. Ces protections elles-mêmes ne sont pas universelles mais un débat complexe aurait lieu au sein des juridictions nationales et devant la Cour européenne des Droits de l’Homme[3].

Surtout, l’euro étant la monnaie de plusieurs États, il continuerait à exister (sauf décision contraire des autres pays membres de la zone) après qu’un des membres ait quitté l’Union, ce qui laisse deux possibilités pour les contrats en euros liés au pays qui part : soit les obligations de paiement restent payables en euro (la lex monetae des pays qui restent dans la zone euro), soit ces obligations sont converties dans la nouvelle monnaie (la lex monetae du pays qui quitte la zone euro). En d’autres termes et, comme cela avait été souligné dès 1959, le concept de lex monetae n’est pas très utile quand « la question est laquelle des deux lois monétaires concurrentes doit prévaloir »[4].

Le choix pour les contrats en cours le jour du départ de la zone euro serait probablement fonction de plusieurs critères[5] :
  1. Le régime juridique applicable aux contrats en serait le principal. Les contrats peuvent stipuler quel est le régime juridique qui leur est applicable et quels sont les tribunaux qui sont compétents. Ces clauses figurent généralement dans les contrats internationaux, y compris intra-européens. Entre deux parties d’un même pays et en l’absence de stipulation particulière, le régime juridique applicable aux parties est celui du pays de résidence. Si un contrat entre deux parties d’un même pays prévoit l’application d’un régime juridique étranger, la probabilité que les tribunaux du pays de résidence se déclarent néanmoins compétents et appliquent le droit local est élevée.
     
  2. L’intention des parties : celle-ci peut s’exprimer par le choix du régime juridique mais également dans d’autres clauses du contrat.
     
  3. La localisation du paiement : si le paiement a lieu dans le pays qui quitte la zone euro, cela renforcerait la présomption d’application de la lex monetae de ce pays.
     
  4. La dette souveraine est présumée (sauf stipulation contraire) relever de la lex monetae du pays qui l’émet[6].
Dans tous les cas, la localisation des tribunaux qui auraient à juger de différends relatifs au choix de la monnaie peut influer sur la décision. Les tribunaux du pays partant seraient certainement davantage enclins à appliquer le régime juridique de ce dernier et à trancher en faveur d’une redénomination que les tribunaux étrangers. Ces derniers, en l’absence de stipulation particulière des contrats, pourraient considérer que le pays sortant s’étant engagé dans une union monétaire « irrévocable » (Article 140(3) du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne) c’est la lex monetae des pays restant au sein de l’union qui prévaut. Scott (2012) estime que les tribunaux anglais refuseraient même de reconnaître l’application d’une législation d’un pays étranger qui serait incohérente avec un traité auquel ce pays et le Royaume-Uni était partie quand le contrat a été signé et trancheraient donc en faveur de l’euro même si le contrat se réfère explicitement au régime juridique du pays sortant. Les solutions qu’adopteraient les tribunaux japonais ou américains sont incertaines.

Sans prendre en compte les multiples cas particuliers qui ne manqueraient pas de se présenter, une première typologie des contrats commerciaux ou financiers au regard du degré de probabilité de redénomination peut être esquissée. Pour certaines catégories, la solution qui serait adoptée – redénomination ou non – ne fait pas de doute, tandis que pour d’autres, elle reste incertaine.
 

Régime juridique des contrats et localisation des parties

 

Solution la plus probable
  1. Contrats en euros entre résidents du pays sortant sous le régime juridique de ce dernier 
Redénomination dans la nouvelle monnaie du pays sortant
  1. Contrats en euros entre résidents du pays sortant et non résidents sous le régime de la loi du pays sortant
Redénomination dans la nouvelle monnaie du pays sortant, sauf interprétation contraire par les tribunaux
  1. Contrats en euros entre résidents et non résidents sous le régime d’une loi étrangère
Maintien de l’euro
  1. Contrats en euros entre résidents sous le régime d’une loi étrangère
Probabilité élevée de redénomination dans la nouvelle monnaie du pays sortant
 
L’agence de notation Moody’s a précisé qu’une redénomination qui aurait pour conséquence une baisse de la valeur d’un actif financier par rapport à sa valeur originale en euro, ce qui dans le cas de la France serait l’effet recherché, la conduirait à considérer que cette dette est en défaut. Cela entrainerait une très forte dégradation de la note de la dette souveraine d’un pays sortant de la zone Euro et aurait évidemment des conséquences sur les comportements d’achat, de détention et de vente des investisseurs, en particulier internationaux, des obligations émises par ce pays. Toutefois, sur le plan strictement juridique, la note des agences n’est qu’une « opinion » qui ne préjuge pas de la décision des tribunaux sur la validité ou non de la conversion d’une dette en application de la lex monetae.

Inévitable, l’instauration de restrictions administratives aux sorties de capitaux serait probablement jugée contraire au droit européen

Au-delà des questions juridiques, il est très probable que l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement souhaitant faire sortir la France de la zone euro entraînerait une fuite massive des capitaux, les résidents français souhaitant mettre leurs actifs financiers sous le régime de la lex monetae d’autres pays de la zone euro ou de pays tiers et éviter ainsi la redénomination en francs de ces actifs, au moins avant que le taux de change ne se soit stabilisé. Des sorties de capitaux de ce type se sont déjà produites, par exemple, lors de la dissolution de l’union monétaire austro-hongroise en 1919, de l’Autriche et la future Yougoslavie vers la Hongrie, ou lors de la dissolution de l’union monétaire tchécoslovaque en 1993, de la Slovaquie vers la République Tchèque.

Les nouvelles autorités souhaiteraient probablement réagir par l’instauration de contrôles des capitaux sortants. Ces contrôles iraient à l’encontre de la libre circulation des capitaux qui est l’une des libertés fondamentales instaurées par les traités européens (article 63 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne). Des dérogations sont possibles et de tels contrôles ont été mis en place par Chypre et la Grèce durant les périodes les plus aigues de la crise de la zone euro mais il paraît peu probable qu’un acte volontaire de sortie de l’Union puisse être accepté par la Cour européenne de Justice comme relevant des dérogations éligibles.

Références :

Cotterill, Joseph The legal aspects and abstractions of a euro redenomination Financial Times Alphaville » November 21, 2011
Dor, Eric, Leaving the euro zone : a user’s guide, IESEG School of Management, Catholic University of Lille, Working Paper Series 2011-ECO-06
Norton-Rose-Fulbright Redenomination Risk  January 2015
Scott, Hal S., When the euro Falls Apart - A Sequel (January 31, 2012). Harvard Public Law Working Paper No. 12-16.
 

[1] Voir en ce sens, par exemple, la déclaration de Marine Le Pen, leader du Front National, le 23/02/2017
[2] Certains juristes ont examiné l’éventualité qu’une sortie de la seule zone euro soit juridiquement possible soit en interprétant les traités européens actuels, soit en se référant au droit public international général et, en particulier, à certaines dispositions de la Convention de Vienne sur le droit des traités. Il est toutefois hautement improbable qu’une telle démarche serait validée par les tribunaux en raison des spécificités de l’ordre juridique de l’Union Européenne.
[3] Scott (2012) discute en détail cette éventualité sans être conclusif.
[4] Mann, F. A. (1960), Money in Public International Law. Leyden: Hague Academy of International Law, page 261, cité par Scott 2012.
[5] La typologie est adaptée de la note du cabinet d’avocat Norton-Rose-Fulbright « Redenomination Risk » de janvier 2015.
[6] Selon un article des « Décodeurs » du Monde du 29 septembre 2014, le Front National avait envisagé en 2012 de rembourser en euros la totalité des créanciers étrangers de la dette souveraine française qui en détiennent environ les deux tiers. A partir de fin 2013, il s’est appuyé sur une étude de l’une étude de l'économiste Jacques Sapir pour déclarer que seule la dette souveraine française émise sous un régime juridique étranger, soit selon la banque Nomura environ 6 % du total, devrait être remboursée en euro.
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