La douzième conférence des ministres du commerce extérieur des 164 pays membres de l’OMC (MC12 dans le jargon de l’organisation) s’est tenue au mois de juin 2022.  Elle avait un double objectif : montrer que l’OMC était le lieu où l’on pouvait encore faire progresser les règles multilatérales guidant les relations internationales d’une part, et, d’autre part, montrer que les blocages de son fonctionnement depuis 2018 pouvaient être levés et déboucher sur une réforme de l’organisation.

Le premier objectif était de parvenir à un accord. Il a été atteint sur les trois thèmes retenus pour la négociation, et la directrice générale de l’OMC, Ngosi Okonjo-Iweala, a salué un succès important. Mais ces accords ont été obtenus au prix d’une réduction sensible des ambitions initiales qui étaient déjà modestes.

L’accord le plus attendu était celui qui porte sur la levée générale des brevets sur les vaccins, les tests et les médicaments anti-covid pour permettre aux pays en développement de produire ces biens eux-mêmes et de les exporter à bas prix vers d’autres pays pauvres. Selon Médecins sans frontières une centaine d’unités de production dans ces pays serait capable de produire des vaccins ARN messager (ARNm) Covid-19.

L’Inde et l’Afrique du Sud en avaient formulé la demande dès le mois d’octobre 2020. Il a donc fallu attendre deux ans en pleine pandémie pour parvenir à un résultat. Le lobby de l’industrie pharmaceutique s’y est vivement opposé, estimant, comble de la mauvaise foi, qu’en juin 2022 il n’y avait plus de pénurie mondiale de vaccin et que la demande reculait.

En réalité la pandémie se poursuit et connaît une reprise alors que les taux de vaccination restent très faibles dans les pays les moins avancés : moins d’une personne sur cinq a obtenu une première dose. En fin de compte l’accord signé est limité aux vaccins et pour cinq ans seulement. De plus les transferts de savoir-faire ne sont pas compris dans l’accord ce qui contraint les pays qui en ont les capacités à réinventer les processus de production (reverse engineering), retardant ainsi leur mise en production. Autre limitation, les pays qui produisent déjà des vaccins - la Chine, la Russie, l’Inde et l’Afrique du Sud notamment - sont exclus de l’accord. En revanche ils peuvent copier ces vaccins (par reverse engineering), comme l’Afrique du Sud a pu le faire pour un vaccin à ARNm, pour vacciner leur propre population et en transmettre le savoir-faire acquis à d’autres pays en développement[1]. Les discussions se poursuivent pour la levée des brevets sur les tests et traitements anti-covid pour parvenir à un nouvel accord lors de la prochaine conférence (MC13) en 2023.

Le second accord porte sur la protection des océans, il était en discussion depuis plus de vingt ans. Il vise à limiter les subventions aux investissements de capacité des flottes de pêche, à interdire la surpêche et à éliminer les pêches illégales portant atteinte à la survie de certaines espèces. Mais dans ce domaine, la question de la transparence et de la bonne foi de l’information sur les subventions publiques s’avèrera cruciale. L’accord a été en général bien accueilli par les ONG. C’est aussi le premier accord négocié à l’OMC incluant un objectif de durabilité environnementale. Pour être efficace il devra être complété par un accord qui se discute lors des One Ocean summit dont la dernière réunion à Lisbonne en juin 2022 confirme l’objectif global de protéger 30 % des océans d’ici à 2030 et souligne l’intérêt pour un traité sur la pêche en haute mer, mais échoue à expliciter les moyens de sa mise en œuvre.

C’est dans le domaine de la sécurité alimentaire que les résultats obtenus sont les plus minces, alors que l’on sait que la question est d’une urgence vitale pour des centaines de millions de personnes. Un accord a été obtenu pour soustraire les achats à but humanitaire du World Food Program aux sanctions visant la Russie; et un accord provisoire sur les politiques publiques de stockage des produits agricoles à des fins de sécurité alimentaire et la fixation de prix rémunérateurs pour les paysans les plus pauvres ont été acquis à titre temporaire et seront renégociées lors de la MC13.

Ces trois accords sont considérés comme un succès pour l’OMC, comparé au risque bien réel d’un échec complet. Cependant il faut rappeler que ces trois thèmes avaient été sélectionnés parce que les chances de parvenir à un accord paraissaient raisonnables. Malgré cela les résultats obtenus sont en deçà des attentes initiales.

D’autres négociations sont en cours à l’OMC sur des questions environnementales, comme le « Dialogue informel sur la pollution par les matières plastiques et le commerce des matières plastiques écologiquement durables », la « Réforme des subventions aux combustibles fossiles » et celui des « Discussions structurées sur le commerce et la durabilité environnementale ».

L’avenir de l’OMC est-il compromis ?

Ce qui a fait de l’OMC une institution multilatérale puissante face aux États c’est qu’elle était capable de lancer des cycles ambitieux de négociation de nouvelles règles pour les échanges internationaux, qu’elle était en mesure de faire respecter grâce à un Organe de règlement des différends (ORD). Celui-ci avait le pouvoir d’arbitrer entre les États qui s’accusent de concurrence déloyale et d’autoriser le pays reconnu comme victime à prendre des sanctions à la mesure des préjudices subis. Les petits pays étant en théorie traités à égalité avec les grandes puissances.

Depuis 1995 - après le succès de l’Uruguay Round - les différentes tentatives de relance des cycles ont échoué principalement du fait d’un renversement des rapports de force entre pays développés, qui jusque-là imposaient leurs choix, et pays en développement. Menés par l’Inde et l’Afrique du Sud, ces derniers ont voulu, entre autres, imposer leur agenda pour protéger leur agriculture menacée par les politiques agricoles des pays riches. Devant ce blocage l’OMC a réduit considérablement ses ambitions comme le montre le contenu de la MC12.

Avec l’arrivée en 2017 de Donald Trump au pouvoir, les États-Unis ont multiplié les mesures contraires aux règles de l’OMC en imposant unilatéralement des droits de douane prohibitifs sur des secteurs en difficulté, visant en premier lieu la Chine, l’accusant de concurrence déloyale et de menacer leur sécurité. En accentuant leur pression sur la Chine, ils ont réussi à imposer un accord dit de Phase One[2] en janvier 2020 obligeant la Chine à importer plus de produits américains, notamment agricoles, au détriment des pays qui exportent des produits similaires vers la Chine.

À cette politique typiquement mercantiliste s’ajoutent toute une série de mesures visant des entreprises chinoises, soupçonnées d’être contrôlées par le Parti communiste chinois, pour les empêcher, d’une façon ou d’une autre, d’exercer leur activité aux États-Unis. Ou encore des mesures visant à interdire la vente par toute société, qu’elle soit américaine ou autre, de matériels pouvant contenir des composants dits « sensibles » à la Chine.

Une autre source d’affaiblissement de l’OMC vient encore des États-Unis, qui bloquent le fonctionnement de l’ORD en refusant depuis 2016 de nommer de nouveaux membres en remplacement de ceux qui ont achevé leur mandat de quatre ans, non renouvelable. En décembre 2019, il ne restait plus qu’un seul juge en place bloquant de fait son fonctionnement. Depuis cette date les plaintes ne sont plus instruites. Le Congrès a toujours été hostile à l’égard d’une organisation disposant de pouvoirs réglementaires supérieurs aux siens, et cette position semble difficile à surmonter.

La multiplication des sanctions unilatérales et des embargos : l’impuissance de l’OMC

Le libre-échange encadré par des règles apparait comme la défense d’un bien collectif et les sanctions, comme un moyen de faire respecter les règles décidées en commun. L’exemption de sécurité nationale invoquée par les États-Unis pour justifier les mesures unilatérales, décrites sommairement ci-dessus, leur ont permis de se libérer de cette contrainte. Mais cela a eu pour conséquences de justifier les répliques protectionnistes de la part des pays visés.

L’OMC a de fait reconnu son impuissance face à cette violation des règles au nom de la sécurité nationale comme l’a montré explicitement le rapport d’un groupe spécial de l’OMC, publié en 2019, chargé de juger de la légalité des mesures russes contre l’Ukraine, pour interdire le transit par la Russie des marchandises d’origine ukrainienne à destination de pays tiers. Ces mesures ont été à l’origine du  différend Russie – Trafic en transit. Ce rapport a largement confirmé « l’autonomie de jugement » dont disposent les pays membres pour adopter des mesures a priori contraires aux règles multilatérales « en temps de guerre ou en cas de grave tension internationale ».

L’escalade des sanctions depuis 2014 prises par les pays développés contre la Russie a atteint un niveau extrême et les répliques de la Russie s’annoncent tout aussi violentes notamment en ce qui concernent les approvisionnements énergétiques.

Les crises s’accumulant depuis la crise financière de 2008, la pandémie de 2020-2022, et l’agression russe, elles ont révélé la fragilité du système international. Le taux d’ouverture a ainsi baissé de deux points du PIB mondial entre 2008 et 2021.
 

Le succès même restreint de la MC12 et les discussions intenses qui se tiennent depuis lors pour préparer une MC13 plus ambitieuse montrent que les pays membres souhaitent encore négocier pour améliorer ce système. Les questions de sécurité alimentaire, la reprise des activités de l’ORD et la réforme du fonctionnement de l’OMC devraient être au centre de la prochaine conférence ministérielle.

En fin de compte aucun pays membre de l’OMC n’a manifesté à ce jour le désir de quitter l’organisation en dépit de tensions internationales extrêmes. L’Union européenne et la Chine, les deux principaux exportateurs, et de loin, du monde ont exprimé à de nombreuses reprises leur volonté de parvenir à réformer l’OMC. Reste à convaincre les États-Unis !